Diario delle riforme istituzionali - Approfondimento sulla stabilità del sistema parlamentare tedesco. Intervento del professor Francesco Palermo

Nel dibattito sulle riforme istituzionali che si è riaperto con il nuovo governo di centrodestra appare centrale l'esigenza di garantire maggiore stabilità all'esecutivo
Abbiamo chiesto al professor Francesco Palermo ordinario di diritto pubblico comparato all'Università di Verona direttore dell'Istituto di studi federali comparati di Eura causa di descriverci come funziona il sistema tedesco
La Germania dove il governo ha fatto per durare un'intera legislatura dove dal mille novecentoquarantanove ci sono stati solo nome Cancellieri è infatti un esempio di scuola di come la stabilità possa essere assicurata anche in un contesto parlamentare
In questa fase in Italia si sta parlando molto di una riforma costituzionale che dovrebbe garantire una maggiore stabilità al governo è una maggiore capacità del governo di portare avanti il proprio programma politico
La domanda è se serve una forma di governo presidenziale o semipresidenziale addirittura cosiddetto premierato include inventare per garantire la stabilità dell'esecutivo la risposta è no guardando ad altri ordinamenti e la Germania è un esempio di scuola come la stabilità possa essere assicurata anche in un contesto rigidamente parlamentare
Infatti in Germania l'obiettivo fondamentale l'ultimo della forma di governo è la stabilità proprio per rispondere alla instabilità che c'era stato nella Repubblica di Weimar che ne aveva determinata la crisi
Ed è proprio così come l'instabilità economica negli anni di Weimar estate è un po'il convitato di pietra di tutta la politica economica del dopoguerra e quindi rigidità Marco eccetera
Allo stesso modo la instabilità istituzionale del perito tra le due guerre è stato un esempio tandoori venti ore ed è stato il costante punto di riferimento dei costituenti
Non ci dimentichiamo che esige poi ha assunto i pieni poteri seguito
In una quotazione e anche per rispondere a una instabilità politica dicono
Per reagire a quell'esperienza la forma prescelta dalla Costituzione in Germania si chiama legge fondamentale è stata una democrazia perduto rappresentativa
In cui non sono previste almeno a livello federale delle forme di partecipazione diretta dei cittadini in referendum abrogativo niente iniziativa legislativa popolare eccetera
Il Governo è il governo del diritto perché sono il diritto garantisce il popolo anche contro se stesso e infatti la costituzione permette anche la resistenza contro i tentativi di sovvertire l'ordine costituzionale
E per garantire la stabilità del governo la legge fondamentale disciplinare tutto nei minimi particolari ogni passaggio della vita delle istituzioni federali
L'impianto resta fortemente parlamentare ma sono disciplinate tutte le possibili vicende dei rapporti tra organi costituzionali e soprattutto tra il Parlamento e il governo
In termini tecnici si chiama questa operazione razionalizzazione della forma il governo parlamentare e in Germania avviene in modo estremo
Non tralasciando nessuna ipotesi e in ogni caso privilegiando la stabilità dell'esecutivo che appunto l'obiettivo tutto il sistema si sviluppa intorno al tentativo conciliare il primato politico del Parlamento così il primato organizzativo del governo e quindi con la sua stabilità e in caso di contrasto si privilegia la stabilità
Vediamo come funziona un po'più nello specifico
Intanto il Parlamento è monocamerale anche se l'attività legislativa svolta da due organi insieme dal Bundestag e dal Bundesrat in Parlamento in senso stretto ma solo il Bundestag cioè la Dieta federale che è lenta per quattro anni
Suffragio universale diretto libero uguale il segreto dice l'articolo trentotto
Il parlamento non può sciogliersi anticipatamente perché le ipotesi di ricorso alle elezioni sono rigidamente disciplinate dalla Costituzione ci torneremo tra un attimo
Prima un cenno
La legge elettorale di cui ha parlato di recente questa radicale Fusaro per commentare la riforma elettorale approvata a marzo
La cosa interessante è che anche in Germania come in Italia la costituzione non stabilisce il sistema elettorale e lo fa per non rendere troppo difficili necessarie esattamente e anche di nuovo in contrasto con l'epoca di Weimar in cui delle regole elettorali erano in Costituzione
Però dove costituzionalizzare il sistema elettorale non significa trasferire per le scelte di fondo in materia elettorale è alla maggioranza politica occasionale può cambiare perché si tratta di scelte comunque condizionate l'impianto costituzionale che disciplina la forma di governo pensiamo per esempio
Alle norme sui partiti politici sul loro scioglimento a quelle sulle elezioni del cancelliere quelle che impongono un governo di legislatura a quelle che sono collegate ad altre leggi ordinarie come quella proprio sui partiti politici e quindi in questo modo la legge elettorale diventa un fattore di stabilità politica e non di fragilità la Costituzione si limita imporre diciamo l'inquilino di ottantasette attività democratica
Presa col voto proporzionale e formazione di maggioranze stabili questa favorito Ardant voto nominale in balia dei meccanismi delle liste bloccate allo sbarramento nel proporzionale
I partiti boy dice la legge sui partiti devono essere democratici e sei che stabilisce addirittura i criteri con cui si accerta la serietà dei partiti
Quali sono vincolati in base alla costituzione rispetto degli elementi fondamentali che la Costituzione altrimenti possono essere sciolti
E tra l'altro non è facile costituire un partito a livello federale regionale per cui non è possibile che una semplice divergenza politica dentro il partito porti a una scissione
Cioè la formazione di un altro
Altro aspetto importante le coalizioni di governo si formano dopo le elezioni e quindi il meccanismo elettorale tra pochi partiti
In questo modo non si può aggirare la clausola di sbarramento del cinque per cento come viene invece di fatto in Italia colleghi aggregazioni dibattiti a fini elettorali voi magari si sciolgono una volta entrati in Parlamento
Perché i partiti presenti in Parlamento sono rappresentativi le coalizioni sono tra pochi partiti e la Costituzione prevede dei meccanismi molto chiari in caso di decisione in uno di questi partiti di uscire dalla condizione di maggioranza
E così dopo le elezioni ci sono dei negoziati seri profondi talvolta anche molto lunghi per formare una coalizione quelli dopo le elezioni del due mila ventuno sono addirittura svolti su due piani quello politico tra i vertici e voi con due ben ventidue gruppi di lavoro specializzati sui singoli temi
Perché l'accordo di coalizione di diverse centinaia di pagine poi vengono approvati dei partiti e questi poi costituiscono la base politica per il lavoro del nuovo governo già si sa che cosa si deve fare non si naviga a vista diciamo
E ancora una volta eletti altro elemento fondamentale di stabilità i parlamentari devono iscriversi al gruppo parlamentare del proprio partito e non esiste il gruppo misto se non c'è un numero sufficiente di parlamentari per costituire un gruppo per il cinque per cento dei membri del cubista i deputati
Rimangono un affiliati tutte le negative conseguenze che ne derivano non meno servizi parlamentari membri colazioni ieri gli uffici collaboratori i fondi eccetera eccetera
Ecco detto Parlamento e di come è lento veniamo al cancelliere e al governo federale
Quindi erano della forma di governo tedesca il Governo è fatto per durare l'intera legislatura
Assicurare continuità e affidabilità dell'azione politica e poiché dare agli elettori dopo quattro anni la possibilità di un giudizio chiaro piace o non piace
Inoltre se proprio deve giungere a una fine anticipata del Governo si disciplinano nei minimi dettagli tempi modi le crisi e si evitano le crisi extraparlamentari andiamo con ordine come nasce il Governo
Intanto per agevolare la formazione del governo la fiducia presunta l'articolo sessantatré anni la legge fondamentale dice testuale cinto il cancelliere federale eletto senza dibattito al Bundestag su proposta del presidente federale
è eletto chi raccoglie i punti che la maggioranza dei membri del board sta lento deve essere nominato dal presidente federale
Poche parole che dicono però moltissimo primo e l'accordo politico si instaura solo tra il Parlamento e il cancelliere i ministri che possono restare parlamentari sono dei collaboratori il cancelliere rispondono solo a lui
E solo il cancelliere risponde al Parlamento
Ciampi politologi già cancellierato cioè una forma di governo parlamentare molto personalizzata in cui il cancelliere concentra su visse sia la funzione esecutiva sia il rapporto politico col Parlamento
Il cancelliere è l'unico interlocutore del Bundesrat e quindi non è possibile la sfiducia individuale del ministro Bersani
Seconda cosa che dice questa disposizione costituzionale il cancelliere è eletto dal Bundestag dunque il sistema è totalmente parlamentare ma è eletto senza dibattito
Cioè il candidato cancelliere deve essere già nelle cose che di solito è il capo del partito di maggioranza relativa e la proposta del presidente federale è semplicemente una presa d'atto del risultato elettorale e e le trattative poi tra i partiti della coalizione
Negoziati tra i partiti possono durare a lungo ma una volta trovato l'accordo il Parlamento non può discutere deve dire sì o no
Questa regolare da un lato presuppone quadro politico chiaro ma dall'altro impone che sia così perché una maggioranza si deve comunque introdurre elezione parlamentare del cancelliere che di solito è un'operazione che dura pochi minuti è la presa d'atto
Questo accordo le cose adesso si sono un pochino pubblicate con l'aumento dei numeri dei partiti rappresentati in Parlamento e quindi anche con più opzioni politiche per formare delle coalizioni
Tanto che oggi per la prima volta la coalizione e a tre
Quelli verdi liberali cosiddetta coalizione semaforo con i colori dei tre partiti rosso verde peggiorando
Terza cosa importante l'articolo sessantatré dice che non esiste alcuna discrezionalità del presidente federale né per quanto riguarda la proposta cancelliere salvo un caso particolare
Se avremo ma non si è mai verificato mentre la nomina di un cancelliere perché il Presidente obbligato nominare il cancelliere voluto dalla maggioranza assoluta al Parlamento
Ecco questo è il parto naturale diciamo così finora tutti i governi sono nati in questo modo con la maggioranza assoluta al mondo sta ma c'è anche una disciplina molto precisa per le ipotesi patologiche compreso l'apporto del Governo
Se in Parlamento per qualsiasi motivo non è legge il candidato proposto dal presidente allora c'è un tempo massimo di quattordici giorni per eleggere un altro cancelliere sempre a maggioranza assoluta
Se incontestabile legge allora il presidente federale deve prenderne atto e dei miei nominarlo
Se invece la maggioranza assoluta del Parlamento non riesce a convergere su un altro nome ecco c'è un'ultima spiaggia l'elezione a maggioranza semplice governo o comunque nascere ma nasce debole questo punto allora entra in gioco il presidente federale
Che entro sette giorni deve valutare se è preferibile un governo debole di minoranza oppure tornare alle urne
Se opta pettorale uno shock del Bundestag convoca le elezioni dell'unico caso di discrezionalità siderale ma come ha detto non si è mai realizzato
Una volta che il Governo è nato possono esserci per i momenti di difficoltà legge fondamentale molto attenta disciplinare tutte le ipotesi patologiche di rapporti parlamento il cancelliere
Tutte le costituzioni parlamentari devono scegliere tra il primato in Parlamento come vorrebbe l'impostazione parlamentare della stabilità a tutti i costi e la Germania a decisamente scelto la stabilità
Però il diritto del Parlamento di disfarsi del Governo che tipico di ogni regime parlamentare
Il suo esercizio poiché soggetto a vincoli molto precisi imposti dalla necessità di garantire la stabilità e la durata del governo tutta la legislatura
Il meccanismo più noto più importante è quello della sfiducia costruttiva anche qui una sola disposizione costituzionale concentra tutti i possibili passaggi di una crisi di governo
L'articolo sessantasette stabilisce che cito il Bundestag può esprimere la sfiducia al Cancelliere federale solo se a maggioranza dei suoi membri elegge il successore
La mozione
Di sfiducia all'elezione del nuovo cancelliere devono passare quarantotto ore questo significa che ci si deve pensare bene ma anche che il tempo non è troppo per tergiversare perché di nuovo se no si minaccia la stabilità
Allora se il cubista che legge nuovo cancelliere il presidente federale degno di prendere atto ed deve nominare il nuovo cancelliere quindi in pratica il Parlamento può disfarsi del governo solo se ne ha pronto un altro non è possibile il gioco frequente avanguardia
Anche in Italia del voto di sfiducia distruttivo con le opposizioni estremi di sfiducia non vorremmo ma non sono in grado poi di accordarsi per crearne una il risultato di questa regola semplice ma importantissima e che
E invece ma importantissima e che solo una volta nella storia della legge fondamentale cave erano è cambiato a seguito di una sfiducia costruttiva successo nell'ottantadue
Dopo tredici anni di coalizione tra socialdemocratici liberali quando i liberali sono usciti dal governo sul mento e si sono alleati con l'abside uno sale su quello che in Italia giornalisticamente si chiama ribaltone che
Un elemento giuridicamente imprescindibile di sistemi parlamentari pregiudizio morale politico naturalmente diverso
Ecco il Bundestag preso atto di una nuova maggioranza sfiduciato Smith e ha eletto nuovo cancelliere Kohl alla guida di una nuova coalizione liberali democristiani
Ma col ha subito voluto sottoporre pongo accordo politico agli elettori
E così via politicamente pilotato il voto di fiducia chiesto dal governo volutamente negato dal Parlamento proprio per consentire lo scioglimento anticipato e giungere alle lezioni citate e infatti poi lo ha confermato la nuova coalizione
Il secondo sgomento l'abbiamo appena menzionato voi e la questione di fiducia che un po'il pendant della sfiducia costruttiva mi e il cancelliere
La chiederà al Parlamento di confermare o negare la fiducia e se la fiducia chiesta dal cancelliere viene negata il presidente federale su proposta del cancelliere quindi di fatto il cancelliere può sciogliere il Bundestag
Ma solo se il mondo è stato non è in grado di eleggere un nuovo cancelliere entro ventuno giorni perché bordate l'ultima chance al Parlamento questa ipotesi si è verificata soltanto una volta nel settantadue
Condivido anche per proseguire la sua Ostpolitik pose la questione di fiducia con l'intento di farsi da negare e giungere alle elezioni anticipate poi stravinse
Poi nell'ottantatré caso colpo appena ricordato e la terza volta del due mila cinque quando è stato cioè non a chiedere il voto di fiducia notato sempre per andare a elezioni anticipate ma queste elezioni sciupato carte S ecco questi strumenti consente un'ipotesi molto puntuali i cambiamenti Algeria durante la legislatura è impossibile
Anche in caso questo mai verificatosi di una fine anticipata del Parlamento stesso un tema molto delicato ovviamente per l'esperienza di Parma
Il voto è stato può essere sciolto prima della scadenza naturale soltanto in due casi vengo a quello ricordato in cui non riesca ad esprimere un cancelliere a maggioranza assoluta e quindi di fronte ad un cancelliere eletto con la maggioranza semplice il presidente federale può decidere di sciogliere il voto sta nel secondo caso
L'altra ipotesi questa già in serata nella mancata concessione della fiducia chiesta dal cancelliere ex cancelliere chiede la fiducia il Bundestag la nega il cancelliere verificata senza condizioni politiche può chiedere entro ventuno giorni al presidente federale il sapere il Parlamento come appunto mentre in tre casi menzionati
Però è anche possibile ulteriori ipotesi quella di non sciogliere il primo contrastare proprio per garantire la stabilità anche del parlamento e del governo sempre il nome della stabilità è possibile per il cancelliere sfiduciato chiedere al presidente di dichiarare il cosiddetto stato di emergenza legislativa
Consente al Governo di portare a termine il suo lavoro più urgente
Poi il consenso non vi amo del parlamento quindi dei rappresentanti del popolo ma del Bundesrat cioè dei rappresentanti delle regioni
Che sono poi il secondo fattore accanto al popolo di legittimazione della Repubblica federale anche questa ipotesi non si è mai verificata
In definitiva queste regole hanno funzionato
Non c'è mai stato uno scioglimento anticipato del Parlamento non si è mai avuto un governo di minoranza la questione di fiducia è stata posta solo cinque volte quarantanove ad oggi
La sfiducia costruttiva soltanto due volte in un caso non è stato cambiato il governo
Per scegliere i quarantanove ad oggi sono stati solo nove quindi è impossibile con una regole puntuali e serie rendere molto stanno in un sistema parlamentare senza rinunciare alla maggiore rappresentatività e alla maggiore democraticità
Di un sistema parlamentare